DCC APUESTA POR LA GOBERNANZA TERRITORIAL EN PERÚ

“El Territorio Comprometido”

Desarrollo de Ciudades Comprometidas a solicitud del CEPLAN – Centro Nacional de Planeamiento Estratégico ha elaborado una propuesta normativa de Gobernanza Territorial en Perú.

Dicha propuesta ha sido elaborada en un contexto altamente favorable, ya que coincide temporalmente con el “Diagnóstico de la Implementación de las Políticas de Planificación y Gestión Territorial y Urbanística en el Perú”, consultoría elaborada para el Ministerio de Economía y Finanzas – MEF y Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; lo que ha permitido que recoja e incluya las conclusiones y propuestas del estudio en mención.

gobernanza territorial
Fuente: elaboración propia

La confluencia de recursos naturales, ámbitos físicos, condicionamientos sociales e inercias institucionales de Perú, demanda que los instrumentos que los regulen deban ser variados y complejos, si bien es cierto que la complejidad en esta coyuntura es determinante, precisamente en un momento de crecimiento económico cuando se han de sentar las bases estratégicas y territoriales para amoldar y adecuar las estructuras normativas e institucionales y ponerlas al servicio de una mayor calidad de vida de los peruanos, de su entorno y de su economía.

Los procesos de modernización y descentralización no siempre se han llevado a cabo de forma agregada por lo que sólo un planteamiento sistémico desde la médula del gobierno puede ser eficiente en la planificación.

El Perú presenta severos problemas de articulación territorial, tales como una red vial insuficiente, una red ferroviaria casi inexistente, un sistema portuario inadecuadamente relacionado con la red vial, un sistema de ciudades no estructurado ni posiblemente completo, grandes diferencias socio económicas entre territorios,…etc., entre otras patologías. Lograr una adecuada articulación territorial es imprescindible para mantener un crecimiento económico fuerte y sostenido, así como para garantizar la equidad entre los ciudadanos de los distintos territorios, lo cual sólo se logra mediante una planificación territorial propositiva.

Hay que enfatizar dos elementos, y que parten del acuerdo y la legitimidad en torno a ellos del fortalecimiento del proceso de descentralización y modernización, que son: por una parte que las competencias son compartidas con los Gobiernos Regionales y Locales, con lo cual la coordinación para la gestión de las políticas nacionales es vital e indispensable y, otra, la necesaria intervención de los Ministerios de Ambiente y de Vivienda, Construcción y Saneamiento, para un ordenada e integrada ejecución de la planificación territorial.

Esta complejidad horizontal y vertical ha motivado que el desarrollo de los instrumentos de planeamiento estratégico, planificación territorial, de acondicionamiento territorial, de ordenación del territorio y sectoriales no hayan seguido un camino progresivo ni ordenado, lo cual ha producido una serie de vacíos y descoordinaciones, lo que exige una normatividad al más alto nivel que ordene las competencias normativas y procesos de ordenación y gestión territorial y un desarrollo normativo, congruente con el sistema de fuentes, que delimite relaciones jerárquicas y de coordinación para la planificación territorial, del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial.

gobernanza territorial II
Fuente: elaboración propia

Superponiendo la capa estratégica y territorial se detecta un vacío esencial en el eslabón nacional y regional, al tiempo que no se prevé instrumento alguno para situaciones que podríamos llamar territorialmente excepcionales.

La ingente tarea que sectorialmente se está realizando a través de los Planes Nacionales, carecen, en la mayoría de los casos, de conexión territorial, tanto institucional, con los Gobiernos Regionales y Locales, como con los órganos estratégicos, de forma que puedan valorar y gestionar los resultados, multiplicando su efecto.

El planteamiento estratégico, necesita para su culminación un seguimiento y una evaluación; si la planificación ayuda a una concentración en los resultados que interesan, el seguimiento y la evaluación permiten aprender de las experiencias y retos y a adoptar decisiones con conocimiento de causa.

El vacío legal, supone un vacío presupuestario de gran importancia; así los LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO omiten referencias a instrumentos de carácter nacional e identifica los Proyectos de Inversión Pública en materia de ordenamiento territorial con los instrumentos auxiliares.

En este contexto, los sectores y niveles de gobierno que intervienen sobre el territorio son múltiples, siendo los más relevantes, bien por tener competencias directas de ordenamiento, bien por corresponderles la rectoría de los procesos, los siguientes:

  • Centro Nacional de Planeamiento Estratégico.
  • Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
  • Ministerio del Ambiente.
  • Gobiernos Regionales.
  • Municipalidades Provinciales.
  • +Municipalidad Distritales.

En la normatividad vigente no existe un reparto claro de las funciones que debe asumir cada uno de los entes, sectores y niveles de gobierno señalados. La propuesta de Gobernanza Territorial engloba un esquema que clarifique dichas funciones. Para esto, se ha considerado los siguientes sistemas de planeamiento, planificación y ordenamiento territorial.

  • Sistema de Planeamiento Estratégico. Bajo la rectoría del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, la elaboración de los instrumentos corresponde al propio Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, a los sectores y a los Gobiernos Regionales y Locales.
  • Sistema de Planificación Territorial. No desarrollado actualmente con el nivel de normatividad necesario.
  • Sistema de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano. Bajo la rectoría del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, la elaboración de los instrumentos corresponde a los Gobiernos Locales.
  • Sistema de Instrumentos Sustentatorios del Ordenamiento del Territorio. Bajo la rectoría del Ministerio del Ambiente, la elaboración de los instrumentos corresponde al propio MINAN, especialmente a los Gobiernos Regionales y, en menor medida a los Gobiernos Locales.

La propuesta recomienda el mantenimiento de los sistemas actualmente implantados y desarrollados, Planeamiento Estratégico, Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano e Instrumentos Sustentatorios del Ordenamiento Territorial, integrados, junto con los nuevos instrumentos de Planificación Territorial que se proponen, en el denominado Sistema de Gobernanza Territorial.

El primer objetivo, por tanto, es precisar los roles intergubernamentales en materia de gobernanza territorial que incluya el planeamiento estratégico (conectado con la gestión por resultados) y de ordenamiento territorial (conectado con la intervención en el territorio para organizar el espacio según los ejes rectores) teniendo como eje transversal de estos roles a la planificación territorial, que facilite y permita una adecuada gestión del territorio y culmine en un desarrollo territorial, conforme a las definiciones contenidas en la presente ley.

Por tanto, hay que coordinar de forma trasversal y distinguir entre:

  • Roles territoriales, entendidos como roles estratégicos y que corresponden a cada nivel de gobierno en materia de planificación para el desarrollo territorial, que permiten identificar responsabilidades y resultados que debe garantizar cada nivel dentro de su competencia (nivel nacional, regional y local), determinando en cada nivel, el instrumento adecuado.
  • Roles sectoriales, que ha de definir las competencias concurrentes en esta materia de los diferentes sectores gubernamentales, cada cual desde su incidencia particular, dentro de la clasificación de políticas nacionales y políticas sectoriales.
  • Roles intersectoriales o interterritoriales que permitan agotar las singularidades por razón de su espacio físico o de sus necesidades especiales, como las Áreas de Tratamiento Especial.
  • Roles de gestión, que han de acompasar los lineamientos estratégicos, con el desarrollo de los instrumentos, ya sean planes, proyectos o actividades con incidencia en el ordenamiento territorial, completando el plano estratégico, con el seguimiento y la evaluación.

La expedición de esta ley permitirá cumplir con la propuesta del Acuerdo Nacional numero 34, con las disposiciones contenidas en Artículo 18, 35 y 42 de la Ley Nº 27783,Ley de Bases de la Descentralización, la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, y sus normas modificatorias y complementarias, la ley Nº 28611, del Ambiente y el Decreto Legislativo 1088 (SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO).

Se trata de establecer principios y normas básicas para armonizar y normar la Gobernanza Territorial y definir de forma orgánica los procesos e instrumentos de planificación, a través de la coordinación intergubernamental e intersectorial, para el desarrollo territorial sostenible del país.

Para el equipo de DCC, dirigido en esta ocasión por los arquitectos urbanistas Juan Carlos García de los Reyes y Carlos López Canto, y que ha contado con el apoyo de especialistas peruanos,  ha constituido un reto consolidar esta propuesta y espera que sea promovida y respaldada por los diferentes estamentos del gobierno peruano.

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