La reforma producida en la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, que ha dado lugar a dos nuevas Leyes, la 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que “entre las novedades más destacables en este ámbito, merecen especial mención los cambios introducidos en la regulación de la denominada “responsabilidad patrimonial del Estado Legislador” por las lesiones que sufran los particulares en sus bienes y derechos derivadas de leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea, concretándose las condiciones que deben darse para que se pueda proceder, en su caso, a la indemnización que corresponda”.

Ante esto podemos extraer las siguientes conclusiones:

1º.- La Ley 40/2015, en su artículo 32.4, recoge con escasos cambios, el contenido del actual artículo 139.3 de la Ley 30/92, si bien cabe destacar que es la primera vez que un texto normativo se hace referencia expresa a la responsabilidad del Estado Legislador. Dicha responsabilidad puede darse por aplicación de leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea.

A principios del siglo XXI el Tribunal Supremo dictó varias sentencias (29 febrero, 13 de junio, 15 de julio, 30 de septiembre y dos de 27 de diciembre de 2000) que dieron entrada a la responsabilidad por leyes inconstitucionales, en las que se indemnizaba por los daños causados por la aplicación de una tasa fiscal introducida por la Ley 5/1990 y que después fue anulada por la STC 173/1996. La jurisprudencia se alineó con una buena parte de la doctrina, entre otros Garrido Falla, que defendía que “toda ley declarada inconstitucional genera un derecho de indemnización a favor de quienes hayan sido perjudicados por la aplicación de la Ley”.

2º.- Es criticable que contemple como requisito sine qua non que el particular haya obtenido en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, y que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada. Sin duda estos requisitos pueden hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la reparación del daño causado. ¿Acaso se cumple así con el principio de efectividad que exige el Tribunal de Justicia de la Unión Europea?

3º.- Tampoco es muy comprensible que sólo resulten indemnizables los daños producidos en el plazo de cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de Ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa. Ello es así porque los particulares en el ordenamiento jurídico español carecen de acciones que le permitan obtener la declaración de inconstitucionalidad de una Ley, y por otro lado carece de sentido que la posibilidad de recibir una indemnización dependa de una circunstancia aleatoria, concretamente que la sentencia que determine la invalidez se publique dentro del plazo de los cinco años siguientes a su producción. Todos sabemos que pese a que los plazos de los procedimientos se han acortado últimamente, suelen pasar varios años. ¿Es esto una novedad legislativa o un brindis al sol?

Sin duda, estos aspectos, merecen un poco de reflexión ya que pareciera que en este ámbito se diera siempre un paso hacia delante y dos hacia atrás. Y esto no sólo respecto de la responsabilidad del Estado Legislador sino de la Administración Pública en general.

Es cierto que, por vez primera, se recoge en un texto normativo la mención expresa a la Responsabilidad del Estado Legislador.

Sin embargo, para el caso del daño causado por una Ley inconstitucional,  para que la Administración Pública acabe haciendo frente a esa indemnización, se exige que los contribuyentes o afectados sean “clarividentes” o “visionarios” y se adelanten no sólo a impugnar la actuación administrativa producida por una Ley  sino que tengan un  olfato de sabueso y determinen que  dicha Ley “huele” a inconstitucional.

Sin estas dos premisas no hay que hacer.

El requisito de haber recurrido de forma previa puede tener un efecto negativo que el incremento de la litigiosidad cautelar, “por si acaso” (Prof. Galán Vioque), aspecto que parece beneficiar únicamente a los profesionales de la abogacía y no al perjudicado, que es lo que se esperaría.

Recordaremos que  ya el Anteproyecto de la LGS (Ley 38/2003) recogía en el artículo 36.4, en relación a la invalidez de la resolución de concesión de una subvención “la obligación de pagar intereses de demora en tales supuestos de nulidad y anulabilidad sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Finalmente se suprimió este párrafo, eliminando en principio la posibilidad de acudir a exigir la responsabilidad de la administración. Nuevamente se dio un paso hacia adelante para luego retroceder atrás.

En el caso de existir contrariedad al Derecho de la Unión Europea, se exigen otros requisitos quizá más restrictivos  a la par que poco claros:

1º.-Que la norma tuviera por objeto conferir derechos a los particulares, sin especificar si la norma que otorga el derecho es la española o la europea.

2º.-Que el incumplimiento estuviera caracterizado de forma suficiente.

3º.- Que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión, y el daño sufrido por el particular.

Al final todas las regulaciones que se han hecho sobre este particular parecen conducir a haya una pseduoimpunidad del poder legislativo.

Onofre Miralles

Cremades & Calvo-Sotelo (Granada)